發(fā)布日期：2026-01-06
政府引導(dǎo)基金是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要金融支撐，已逐步成長為耐心資本的重要供給主體，在吸引社會資本、培育科創(chuàng)企業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。國家創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（以下簡稱“引導(dǎo)基金”）作為行業(yè)標(biāo)桿，肩負(fù)著破解發(fā)展瓶頸、引領(lǐng)行業(yè)規(guī)范的戰(zhàn)略使命，其機(jī)制創(chuàng)新成果要為全國提供可復(fù)制、可推廣、可擴(kuò)展的范式，成為政府引導(dǎo)基金規(guī)范發(fā)展的示范標(biāo)桿。
政府引導(dǎo)基金從數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升。我國政府引導(dǎo)基金歷經(jīng)多年發(fā)展，已形成國家級基金引領(lǐng)、地方政府基金廣泛覆蓋的體系。截至2024年底，我國累計(jì)設(shè)立政府引導(dǎo)基金數(shù)量2178只，總規(guī)模突破12萬億元，其中，產(chǎn)業(yè)類和創(chuàng)投類引導(dǎo)基金數(shù)量為2023只，總規(guī)模突破10萬億元，覆蓋天使投資、創(chuàng)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)投資等全鏈條，成為支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。而且，伴隨數(shù)量增加，政府引導(dǎo)基金在治理結(jié)構(gòu)、投資決策、風(fēng)險控制和績效管理等方面更加市場化、規(guī)范化，整體運(yùn)行質(zhì)量明顯提升。
政府引導(dǎo)基金撬動社會資本效能顯著。政府引導(dǎo)基金通過“母基金+子基金”的市場化參股模式，發(fā)揮了“四兩撥千斤”的資本撬動效應(yīng)。例如，國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金通過控制出資規(guī)模和出資占比、幫助參股基金對接金融資源等方式，積極撬動社會資本對參股基金出資。在所有參股基金中，國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金出資規(guī)模不足1億元的占比在六成以上，出資規(guī)模超過3億元的僅占2%；持股比例低于20%的占比在六成以上，持股比例超過30%的僅占4%，顯著提升財政資金的政策杠桿效率，為創(chuàng)投市場注入大量耐心資本，為科技創(chuàng)新提供了穩(wěn)定的資金保障。
政府引導(dǎo)基金積極推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府引導(dǎo)基金精準(zhǔn)對接國家戰(zhàn)略，重點(diǎn)聚焦人工智能、量子科技、氫能儲能等前沿領(lǐng)域，培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)。例如，國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金自運(yùn)行以來，參股基金投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和比重不斷提升，截至2024年底，參股基金中，重點(diǎn)投向新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的共220只，占比43.9%，募資規(guī)模1307.8億元，占比48.3%。
政府引導(dǎo)基金市場環(huán)境不斷改善。2025年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，從國家層面明確了政府投資基金的定位及發(fā)展方向，為政府投資基金的高質(zhì)量發(fā)展提供了指引。指導(dǎo)意見明確強(qiáng)調(diào)避免“重設(shè)立、輕管理”，完善分級分類管理機(jī)制，提升專業(yè)化市場化運(yùn)作水平，并對“募投管退”全生命周期提出規(guī)范要求。在政策合力作用下，政府引導(dǎo)基金正從傳統(tǒng)的“招商工具”向市場化資本轉(zhuǎn)型，向“重治理、重效率、重績效”轉(zhuǎn)變，推動股權(quán)投資行業(yè)長期資本、耐心資本的發(fā)展壯大，為發(fā)揮長期政策功能奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
但也要清醒看到，部分政府引導(dǎo)基金仍存在“募不快、投不出、管不精、退不暢”等堵點(diǎn)，功能定位模糊、過度強(qiáng)調(diào)招商屬性、考核機(jī)制短期化、投后賦能不足、退出路徑單一等問題仍較為突出，一定程度上削弱了政策效果，制約了引導(dǎo)基金在支持原始創(chuàng)新和放大財政資金方面的作用。
引導(dǎo)基金是落實(shí)國家重大戰(zhàn)略、按市場化方式運(yùn)行，投資種子期、初創(chuàng)期創(chuàng)新型企業(yè)，探索培育壯大耐心資本有效機(jī)制、引導(dǎo)社會資金投入的政策性基金。
一是探索構(gòu)建多元化、長期化募資體系，引導(dǎo)市場化資本積極參與創(chuàng)業(yè)投資。針對當(dāng)前引導(dǎo)基金國資占比較高、社會資本參與積極性不高等問題，引導(dǎo)基金充分發(fā)揮國家級資本引領(lǐng)作用，以市場化運(yùn)作模式引導(dǎo)社會資本、帶動地方政府資本等多元主體廣泛進(jìn)入創(chuàng)投市場，暢通保險資金、養(yǎng)老金等長期資本參與渠道，壯大耐心資本供給規(guī)模，穩(wěn)定“長錢”供給預(yù)期。通過國家級基金的示范效應(yīng)，引導(dǎo)地方政府引導(dǎo)基金逐步弱化短期財政思維，構(gòu)建可持續(xù)的募資機(jī)制，為初創(chuàng)期、早中期科創(chuàng)企業(yè)注入持續(xù)資金活水，助力完善多層次創(chuàng)投生態(tài)。
二是建立健全早期投資激勵與容錯機(jī)制，破解“不敢投、不會投”困境。針對早期項(xiàng)目、高風(fēng)險項(xiàng)目投資顧慮較多，以及市場對硬科技項(xiàng)目篩選識別能力不足等痛點(diǎn)，引導(dǎo)基金應(yīng)率先在制度層面建立與早期投資規(guī)律相匹配的激勵與容錯機(jī)制，在考核導(dǎo)向上更加注重組合績效和長期政策效果，弱化對單一項(xiàng)目階段性盈虧的剛性約束。一方面，應(yīng)合理拉長績效評價周期，將科技成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)突破、產(chǎn)業(yè)帶動和社會效益等指標(biāo)納入綜合評價體系，增強(qiáng)基金管理人支持原始創(chuàng)新的內(nèi)生動力；另一方面，應(yīng)在嚴(yán)格合規(guī)和風(fēng)險可控前提下，明確“盡職免責(zé)”的適用邊界，對因技術(shù)路線判斷失誤、市場變化等非主觀因素導(dǎo)致的投資失敗予以容錯，避免簡單以結(jié)果倒推責(zé)任。通過形成“敢投、能投、投得久”的制度環(huán)境，引導(dǎo)更多長期資本進(jìn)入早期科技創(chuàng)新領(lǐng)域，切實(shí)提升政府引導(dǎo)基金支持創(chuàng)新源頭的能力。
三是建立健全投后賦能體系，破解投后管理精細(xì)化不足問題。針對當(dāng)前引導(dǎo)基金“重投資、輕賦能”、投后支持不完善的問題，引導(dǎo)基金要建立健全投后賦能體系。圍繞被投項(xiàng)目發(fā)展需求，提供多維度資源對接與全鏈條服務(wù)支持，助力企業(yè)破解發(fā)展難題、實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。同時，加強(qiáng)投后管理，對項(xiàng)目運(yùn)營狀況、風(fēng)險隱患進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，建立風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)對機(jī)制，提升風(fēng)險管控精細(xì)化水平，為地方引導(dǎo)基金提供可參考的投后管理模板。
四是積極探索多元退出路徑，為行業(yè)積累可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。引導(dǎo)基金應(yīng)在堅(jiān)持市場化原則的前提下，率先探索更加多元、靈活的退出方式，增強(qiáng)應(yīng)對不同發(fā)展階段和市場環(huán)境的適配能力。一方面，應(yīng)系統(tǒng)支持并規(guī)范并購重組、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、回購安排等市場化退出方式，推動形成以產(chǎn)業(yè)整合和長期價值實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向的退出生態(tài)，減少對單一上市渠道的路徑依賴；另一方面，應(yīng)在基金設(shè)立和投資階段即明確退出安排和預(yù)期，引導(dǎo)被投企業(yè)及管理人合理規(guī)劃發(fā)展路徑，降低退出不確定性。同時，通過完善退出期管理機(jī)制和信息披露機(jī)制，提高退出決策的透明度和效率，促進(jìn)財政資金及時回流和滾動使用，從而增強(qiáng)政府引導(dǎo)基金支持科技創(chuàng)新的能力。（作者：潘教峰 中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院院長、研究員）
來源：國家發(fā)展改革委
